2008年7月，恰好是国务院《深化农村信用社改革试点方案》公布实施5周年。5年来，我国农信社体系发生了积极的变化，改革取得了明显的成效。但是，农信社改革还远未完成，未来面临的挑战和不确定性还很多。

　　农信社改革应遵循的八大基本原则

　　现在讨论农信社省级联社进一步改革的各种意见可谓众说纷纭、莫衷一是。究其原因，其一是很多人从自己的部门利益出发，来设计农信社的改革模式，结果不过是为自己争得更多的私利空间而已，其设计方案不过是既得利益者维护自身权益的一种方式；其二是很多人在讨论农信社改革时缺乏前后一致的逻辑和原则，也缺乏长远的机制设计的理念与眼光，结果导致其设计方案既缺乏操作性，又缺乏前瞻性。笔者认为，农信社进一步的改革必须遵循一些最基本的原则，而这些原则需要在每个阶段的农信社改革中加以贯彻落实，前一个阶段的改革要为后一个阶段的改革提供机会和衔接机制，而不是设置障碍。这些原则是：

　　第一，增加农村金融供给原则。所有农信社改革举措的最终目的，是改变农村金融供给极端缺乏的局面，改善农村金融生态，解决农村地区的贷款难问题，提高农村中小企业、农村合作经济组织和农户的信贷可及性。这就要求任何改革，都要激励农信社的基层机构扎根农村、在农村基层设置分支机构，以便于提高农村金融供给。我国农村地区存在大面积的金融机构分布网点空白。据统计，我国有“零金融机构县镇”数2868个，只有1家金融机构的县（市）有2个、乡镇有8901个。其中，西部地区的情况尤为严重，共有2645个“零金融机构乡镇”，占全国“零金融机构乡镇”数的80%。因此，如果未来的改革鼓励更多的农信社逃离农村、往城市转移，那么这样的改革肯定是失败的改革。

　　第二，农信社改革模式的地区多元化原则。2003年以来，农信社改革开始出现比较生动的局面，其中一个原因，即在于发挥各地的创造精神，尊重各地的自主选择权利，不再为全国制定统一的目标模式。这就是“因地制宜、多元并举”的改革战略。中国30年改革历程表明，在大体一致的改革前景下，鼓励各地在改革中焕发出创造性，使整个改革具有相对的灵活性和多元性，这是改革取得成功的重要原因之一。农信社改革也是如此。现在，地方政府从某种意义上成为农信社风险的最终承担者，地方政府担负着巨大的责任，因此，如果不给地方政府以充分的自主选择权，就难以调动他们的积极性，因为权利和责任总是相对等存在的。同时，也要赋予各农信社（尤其是县级联社）以一定的自主选择权，使它们在改革过程中有权力决定自己的产权结构、经营方式和内部治理结构。

　　第三，维护县级社独立性原则。我国农村金融的主体在县域，县域农村金融机构拥有独立的经营管理权，对于搞活农村金融、为农村各类经济主体提供良好的金融服务有重要意义。在2003年开启的新一轮农信社改革中，县级联社作为一级法人的独立经营管理权受到特别的重视，在一定程度上强化了县级联社的经营自主权，这不但激励了县级联社的经营积极性，使其有动力进行经营创新和体制改革，而且在一定程度上强化了县级联社的风险意识和竞争意识。但是在这一轮改革中，由于省联社的制度设计还不清晰，省联社对县级联社的行政性干预非常明显，在一定程度上损害了县级联社在经营管理上的独立性。因此，未来的任何改革，都应该继续尊重县级联社的经营管理自主权，并赋予县联社实质性的独立法人资格，其独立经营管理的权利不应受到侵犯。

　　第四，股份制社区银行目标原则。农信社改革的目标，不是再造就若干大银行，而是打造中国的面向基层、面向三农、面向社区的小银行，相当于国外的中小型的社区银行。这种社区银行具有一定的经营地域范围，为本区域内的小型客户服务，提供周到、便捷、灵活的金融服务。我国现行银行结构中，大银行很多，但是为中小客户服务的社区性小银行缺乏，导致很多中小客户（尤其是农户和农村中小企业）面临经常性的融资困境。未来农信社的改革目标，就应该是构建股份制的社区银行，使这种小型的金融机构遍布城乡，填补小型客户融资方面的真空。一般而言，社区银行资产规模较低，客户对象集中于小型经营者，经营的区域有一定限制，但恰好符合农信社的现状。所以，把农信社的改革目标定位为股份制的社区银行，在理论上合乎逻辑，在实践中也极具可操作性。

　　第五，管理体制中行业管理与经营权分离的原则。关于农信社的管理体制，学术界和农村金融界争议最大。2003年以来，银监会逐步推广省联社的管理体制，随着2007年8月10日最后一家省级联社——海南省农村信用联社挂牌，全国各省份已经全面建立了省联社管理体制。但是，省联社在管理过程中身兼二任：它既要承担行业管理职能，同时又作为一级法人享有独立的经营权。所以，这种管理体制的症结在于，省级联社本来只是一个比较超脱的行业性管理和服务机构，但其一级法人的地位可以直接从事业务经营活动；这一矛盾使得基层社、县级联社、省级联社之间形成了实质意义上的经济代理关系。因此，在管理体制中较好地贯彻行业管理和经营权分离的原则，是一项基本原则，这样才能保证行业管理的有效性。

　　第六，产权结构多元化原则。这实际上已经成为2003年以来农信社新一轮改革的一个带有核心性的原则，即产权结构多元化原则。产权结构多元化原则实际上是一箭多雕：第一是提高了资本充足率，使之符合巴塞尔协议和监管部门之基本要求；第二是增强农信社的经营实力，使之在市场中更具竞争力；第三可以充分调动和激活民间资本，使民间资本阳光化。第四产权结构多元化还可以使农信社内部治理结构逐步完善。

　　第七，促进市场竞争原则。农信社改革的成功，不仅在于农信社自身的体制变革，还在于营造一个竞争性的农村金融市场体系。如果一项改革举措，使得农信社的垄断地位得以强化，那么这些政策从长远来看并不能使农信社的经营管理效率得到提升，反而致使农信社在垄断上丧失危机意识和竞争观念。因此，必须在农信社改革中坚持促进市场竞争原则，使农信社所处的市场环境进一步优化，从而为农信社的未来改革提供动力和压力。新型农村金融机构的迅速扩张，在一定程度上就是营造了一个竞争性农村金融环境，从而从外部推动农信社改革。

　　第八，内部治理有效性原则。在原体制下，农信社产权模糊，官办色彩浓厚。农信社名义上为入股社员所有，由于社员股金数额小、且分散，占资产总额的比重很低，难以体现社员的所有权。农信社从产权到管理，实际上掌握在农信社“内部人”手里。农信社的产权结构分散，股东权益得不到保证，地方政府对农信社的过度干预导致董事会、监事会和社员代表大会流于形式，缺乏对管理人员的监督和制约，内部人控制现象严重。因此，在原有的农信社体制中，内部治理结构基本是无效的，这是农信社资产质量和竞争能力低下的重要根源。未来的改革，应该特别强调建立科学完善的内部治理结构。

　　新一轮农信社改革的方向：管理体制和产权结构

　　随着2008年6月29日重庆农村商业银行挂牌开业，舆论普遍认为，我国农信社新一轮改革正式拉开帷幕。重庆农村商业银行是继上海、北京之后我国第三家省级农村商业银行。对于新一轮农信社改革，究竟采取什么样的模式来推进，坊间还有很大的争议。

　　我国农信社改革的未来基本趋势是，鼓励各地区农信社寻找符合本地区发展特点的产权模式和组织形式，坚持产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性。同时，明确农信社的功能定位，承认我国农信社的商业化和股份化趋势，不再执著于“合作制”的原教旨主义观念。农信社应定位于建立真正的社区银行，吸引民间资本参与，扩大投资股的比重，改善内部治理结构，使农信社真正成为独立经营的市场主体。同时，未来的农信社还要加强跨区域的资源整合和竞争，打破地区垄断局面，进一步提升农信社的竞争实力。

　　具体来说，在管理体制上，要对省联社进行明确的定位。省联社出于自身利益最大化的需要，利用自己的人力资源优势向决策部门游说增大省联社的权力。而现实中，省联社的资本金是由县联社自下而上入股而成，县联社是省联社的出资人，因此从理论上来说，省联社与县联社不能形成领导与被领导的关系。在这方面，德国合作金融体系的经验值得我们借鉴。

　　德国的合作银行管理体制是一个自下而上逐级入股、自上而下服务的体系。从法人地位来说，德国合作银行的这三个层次都是独立法人的经济实体。值得注意的是，德意志合作银行作为德国最高的合作银行协调机关，对区域性中心合作银行并没有直接的行业管理职能，三级合作银行之间也不存在隶属关系。德意志合作银行作为中央合作银行，对区域性中心合作银行提供各种金融服务，这些服务主要包括：资金融通、合作银行系统资金支付结算、开发提供各类金融产品、提供证券、保险、租赁、国际业务等金融服务，保证和维护合作银行的共同利益，为基层合作银行和区域性中心合作银行没有能力解决的业务项目提供支持。所以，德国的合作银行体系不是一种自上而下具有隶属关系的体系，而是一个自上而下提供管理服务的体系。上一级机构为下一级机构提供各种服务，包括资金清算、员工培训、业务咨询和代理业务等。

　　因此，按照上面所提出的行业管理职能和经营权相分离的原则，应弱化省联社行业管理职能，强化各地银监局行业管理和监督的职能。同时，也可以设立全国性的行业自律组织，如全国信用合作联合会（就像德国建立的全国信用合作联盟，BVR），来承担行业自律职能。我国目前还没有农信社的行业自律组织，一切行业监督的职能都由政府委派省联社来承担，效率较低。

　　那么，省联社应该成为一个什么机构呢？省联社应该成为一个服务机构。省联社对县联社不应有人事任命权，不应干涉其具体经营管理。省联社应该为基层社提供信息服务、咨询服务、资金清算服务、培训服务、国际业务服务等，为其经营营造良好的环境。所以，省联社的定位既不是行业管理，也不是强调其经营权，而是服务职能。

　　除了管理体制之外，另外一个核心问题是产权结构。农信社产权结构不合理，产权严重分散，无法形成有效的公司治理。如果要把农信社办成股份制的社区银行，就有必要引入战略投资者，以完善内部治理。股权的适度集中，有利于形成一个比较好的公司治理结构，避免“人人搭便车”进而导致内部人控制的结局。最近，浙江洞头县农村信用合作联社就引入了战略投资者，新组建的一级法人联合总股本2808万元，其中温州鹿城农村合作银行和温州瓯海农村合作银行两家战略投资者分别持股420万元和280万元，分别占总股份的14.96%和9.97%，企业法人股为630万元，占股本总额的22.44%，温州鹿城农村合作银行为最大股东。洞头县联社引进战略投资者，极大地改变了股权结构，而股权结构的集中，有利于形成真正有效的内部治理结构，使激励机制和约束机制更加合理。这就使得县联社完全成为一个股份合作制的社区性地方金融机构，享有独立的人事权和经营管理权。